Верховна
Рада – лідер в Європі за кількістю «законодавчого спаму»
Народні
депутати Верховної Ради VIII є лідерами серед європейських парламентарів за
кількістю зареєстрованих законопроектів. Станом на початок січня у ВР
зареєстровано рекордні 10 тис. законопроектів.
В
середньому за рік народні депутати України реєструють 1,8 тис. проектів
законів. Для порівняння: парламентарі Норвегії в середньому ініціюють 5
законопроектів на рік, Швейцарії – 6, Греції – 13, Австрії – 46, Великобританії – 66, Ісландії – 71, Данії –
74, Португалії – 115, Бельгії – 227, Фінляндії – 257, Франції – 337, Італії –
644.
Тобто,
народні депутати України ініціюють в 300 разів більше законопроектів, ніж
парламентарі Норвегії та Швейцарії, в 140 разів більше, ніж Греції, 39 разів
більше, ніж Австрії, 25 разів більше, ніж Великобританії, Ісландії та Данії; 15
разів більше, ніж Португалії; 8 разів більше, ніж Бельгії та Фінляндії; 5 разів
більше, ніж Франції та втричі більше, аніж Італії.
«Більшість
поданих законопроектів – це так званий низькоякісний законодавчий спам. Кожен
другий проект закону отримує негативні висновки Головного науково-експертного
управління ВР, кожен третій – Міністерства фінансів України. Народні депутати
фактично діють за олімпійським принципом, відповідно до якого головне не
перемога, а участь. Адже законами стають лише 12% поданих законопроектів», -
зазначив на прес-конференції «Верховна Рада: підсумки 2017 року» голова КВУ
Олексій Кошель.
Ознайомитися
із текстом дослідження можна за посиланням
ничего
не изменилось. о законотворчестве когда-то давным-давно писали
ЗАКОНОМАНІЯ
Майже
п’ятнадцять років в нашій країні створюються засади нового суспільства. Перш за
все це проявляється в активній зміні законодавства. В Україні законотворчий
процес має певну особливість. Кількість законів та змін до них переважає їх
якість.
Закономанія
робить законодавство нестабільним, не сприяє його виконанню та формуванню
поваги і довіри до держави. Як з боку власних громадян, так і з боку іноземців.
Потік нормативно-правових актів різноманітної юридичної сили створює лише
ілюзію наведення порядку.
На
шляху упорядкування нормотворчої діяльності вже зроблено певні кроки.
Судово-правова реформа, розпочата наприкінці ХХ століття, передбачає
кодифікацію законодавства. На сьогодні прийнято Земельний, Кримінальний,
Цивільний, Господарський кодекси та низку інших. Чекають своєї черги
Податковий, Екологічний та інші кодекси.
З
метою підвищення якості законопроектів і скорочення їх кількості у 2003 році
Верховною Радою прийнято Закон «Про принципи державної регуляторної політики в
сфері господарської діяльності». Закон вимагає обгрунтування законопроектів і
прогнозу соціально-економічних наслідків їх прийняття. Однак два роки чинності
цього Закону свідчать, що в законопроектній роботі кількісні показники досі не
поступилися місцем якісним.
Вдосконалити
законотворчу діяльність мають за мету Указ Президента України «Про
вдосконалення організації законопроектної діяльності» від 26 листопада 2003
року, постанова Кабінету міністрів України «Про деякі питання організації
законопроектної діяльності» від 4 березня 2004 року, Методичні рекомендації
щодо розробки проектів законів і додержання вимог нормопроектної техніки,
затверджені постановою колегії Міністерства юстиції від 21 листопада 2000 року
№ 41.
Відомчі амбіції
В
значній мірі якості нормативних актів шкодить амбіційне прагнення окремих
відомств замість кропіткої професійної законопроектної роботи будь-що провести
в законах вигідну тільки цьому відомству редакцію тих чи інших норм. Метою
нерідко є розширення сфери впливу відомства, а не вирішення важливих загальнодержавних
проблем.
Наявність
відомчих інтересів є природньою. Але бажання провести «власний» закон повинно
мати певні межі. Зацікавленість лише відомчими інтересами призводить, зокрема,
до появі декількох однакових за змістом законопроектів із одного й того ж
питання, зростанню кількості законопроектів, у прийнятті яких не має особливої
потреби, без належної оцінки як наслідків їх реалізації, так і пов’язаних із
цим витрат.
Занадто багато законів
Одна
з причин надзвичайно великої кількості законів полягає в тому, що Верховна Рада
нерідко бере на себе функції Кабінету Міністрів, приймаючи закони з питань, із
яких доцільніше було б прийняти постанови Кабміну. Це призводить до
нераціонального завантаження Верховної Ради та знижує відповідальність Кабінету
Міністрів. Наразі досі не визначено статус Кабінету Міністрів. На п’ятнадцятому
році державотворення.
Не
сприяє якості законів відбір законопроектів на підставі ситуативних переваг.
Непоодинокі випадки, коли прийняття законопроекту залежить не від його змісту,
а від політичної ситуації. Така ситуаційна необхідність тягне також поспішність
підготовки і прийняття законодавчих рішень. Вимога терміново підготувати проект
приводить до того, що розробники часто не в змозі зібрати необхідні для
законопроекту підготовчі матеріали, провести соціологічні дослідження,
фінансове обґрунтування, проаналізувати іноземне законодавство з відповідного
питання, відшліфувати формулювання майбутніх норм.
У
процесі обговорення законопроектів депутати нерідко фізично не встигають прочитати
їх і тим більше вникнути в їх зміст, оцінити обгрунтованість і наслідки
введення у дію. Часто цього не робиться свідомо, адже голосування відбуваяться
за вказівками лідерів депутатських груп і фракцій Верховної Ради.
Така
поспішність спричинює законодавчу плутанину, коли паралельно існують правові
акти, що суперечать один одному, поряд з прийнятими виправленнями продовжують
діяти старі правила.
Нерідко
у процесі розгляду законопроектів у комітетах Верховної Ради України в тексти
вносяться поправки, що не відповідають концепціям законопроектів. Тому на
засіданнях Верховної Ради України обговорюються тексти законопроектів, що
значно відрізняються від тих, котрі були представлені фахівцями-розробниками.
На сесійних засіданнях депутати часто приймають поправки “з голосу”, які
попередньо не обговорювалися, що звичайно ще більше погіршує якість законів. Як
наслідок – маємо декларативні, казуістичні норми, мовні помилки, логічні кути.
Багато
колізій та неузгодженостей з’являються внаслідок пакетних голосувань у
Верховній Раді України, коли одним голосуванням депутати приймають одночасно
декілька законів або вносять зміни до багатьох законодавчих актів.
Конструктивне вдосконалення
Нестабільне,
неузгоджене законодавство створює незручності в правозастосовчій практиці. Саме
тому актуальним є питання виявлення чинників неефективності нормотворчої
діяльності та шляхів їх подолання. Адже критикувати, не докладаючи зусиль для
конструктивного вирішення, може кожен. Найважче – допомогти.
Упорядкувати
законотворчу діяльність та підвищити якість законів має Закон України “Про
закони і законодавчу діяльність”. Однак зазначений Закон, прийнятий Верховною
Радою України 22 грудня 2005 року не був підписаний Президентом України через
невідповідність низки його положень Конституції України, концептуальну
недовершеність, а також у зв’язку із наявністю у ньому внутрішніх
суперечностей, повторів тощо. Доречі, цей законопроект (№ 0894) було
зареєстровано у Верховній Раді ще в 1997 році і це вже третє накладене на нього
вето Президента України.
Для
зменшення нераціонального завантаження Верховної Ради і забезпечення більшої
стабільності законодавства варто ускладнити порядок внесення змін до законів,
наблизивши його до порядку внесення змін до Конституції.
Посилити
значення закону в системі нормативно-правових актів, упорядкувати та підвищити
якість законів і на цій основі забезпечити зміцнення режиму законності і
правопорядку має наукова обґрунтованість нормативних актів. Вона включає,
зокрема, експертизу законопроектів, соціально-правовий експеримент, наукове
прогнозування, законодавче планування, дослідження суспільної думки,
апробування законопроектів. Забезпечення наукової обґрунтованості законопроекту
означає створення умов для вироблення юридично грамотного, коректного з погляду
вимог законодавчої техніки проекту закону, який буде “життєздатним”,
відповідати суспільним потребам правового регулювання даної сфери суспільних
відносин.
Корисним
може бути використання іноземного досвіду. Деякі країни мають досконаліший
підхід до законопроектів ще на етапі законодавчої ініціативи. Наприклад, у
Франції існує і достатньо ефективно працює Міністерство законодавства. Його
фахівці готують більшість законопроектів. Потреба створення такої інституції,
де б готувались і вдосконалювались законопроекти, давно назріла в Україні.
Якості
законопроектів може сприяти вдосконалення моделі законодавчої влади. З цієї
точки зору цікава ідея двопалатного парламенту, досвід роботи якого в Росії,
США та інших країнах показує його певні переваги. Двопалатний парламент
консервативніший. Приймаючи до уваги найголовніші принципи системи
законодавства – стабільність, несуперечливість – це виправдано. Не зайвою була
б вимога до кандидатів до верхньої палати парламенту мати вищу юридичну освіту
та певний стаж роботи за фахом. До речі, в Сенаті США більшість сенаторів мають
юридичну освіту. Стабільності певним чином сприяє і мажорітарна система виборів
(за партийними списками). Формування парламенту по принципу особистих симпатій
виборців за пропорційною системою загрожує частими змінами курсу. На шляху
суспільних потрясінь стане і порівняно більший термін каденції верхньої палати
(на відміну від нижньої).
Важливим
на етапі підготовки законопроектів є участь широкого кола громадськості. Органи
державної влади мають сприяти участі суспільних об’єднань і рухів, політичних
партій, підприємницьких структур, релігійних організацій у проведенні
переговорів, пошуку взаємоприйнятих рішень.
Теоретично
законодавчий орган є тим органом державної влади, який найбiльше контактує з
громадськiстю i вiдбиває її волю. Вiн обирається саме для того, щоб
представляти iнтереси громадян у твореннi законiв. Однак фактично він усе
більше вiддаляється вiд громадян, яких обраний представляти. Законодавчий орган
постiйно стикається з дилемою: як залучити громадськiсть до своїї дiяльностi у
такий спосiб, щоб створити середовище для постiйної взаїмодiї мiж собою i
населенням країни i дати уявлення про цю взаїмодiю.
В
США ця проблема вирішується за допомогою такого інституту як слухання у
комiтетах Конгресу та парламентів штатів. Вiдкриті процедури проведення слухань
стали одним з основних засобiв, через який законодавчi органи США одночасно
отримують необхiдну для законотворення iнформацiю i полегшують взаємодiю мiж
громадськiстю i членами законодавчого органу. Таким чином вони сприяють
створенню й пiдтриманню почуття участi й причетностi широкого загалу до
законодавчого процесу, а отже i його легiтимностi. Цей важливий механiзм, що
сполучає громадян iз законодавчим органом, починає утверджуватися i в iнших
країнах.
Закони пишуться для юристів
Гарантією
високої юридичної якості законів є участь вчених-юристів у підготовці
законопроектів. Тільки кваліфіковані фахівці мають знання та навички
використання сугубо спеціальної термінології та юридичних конструкцій. Ідея
«закони пишуться для юристів» має відродитися.
У
створенні належних умов для якісного функціонування правової системи помітну
роль мають практикуючі юристи. Саме юристи своєю працею опосередковують
функціонування механізму правового регулювання, забезпечують реальність права.
Особливої актуальності питання участі юристів у законотворчій діяльності
набуває сьогодні. Адже Україна перебуває на етапі оновлення окремих
державно-правових інститутів та створення нових.
Всі
ми – незалежно від фаху – є членами суспільства, споживачами законодавства.
Правники в силу своєї професії на відміну від пересічних громадян мають більше
можливостей і знань. Приналежність до професійної еліти суспільства покладає й
більші обов'язки. Професійна етика вимагає від правника чітко усвідомлювати
призначення своєї професії, її роль у житті держави. Юридичний фах - це багато
у чому покликання, місія. Українські юристи не повинні залишатися осторонь від
змін у політичній та соціальних сферах. Вони мають відігравати провідну роль у
створенні нових правових концепцій, інститутів та механізмів.
Сьогодні
вже непоодинокі випадки участі юристів-практиків, юридичних фірм та професійних
об'єднань громадян юридичного спрямування у розробці законопроектів.
Так,
активну закононопроекту діяльність веде Адвокатська компанія «ГРАВЕ». Власний
досвід та спілкування з колегами спонукали компанію розробити проект закону про
внесення змін до частини 4 статті 265 Господарського кодексу України (проект №
7546 від 25.05.2005 року). Проектом пропонується скасувати обов’язкове
застосування Правил ІНКОТЕРМС під час укладення договорів поставки. Адже сами
Правила за своїм характером мають діспозитивний характер, і, більш того, не
призначені для застосування у договірних відносинах на території однієї країни.
Не залишилось поза увагою компанії і актуальне під час виборів виборче
законодавство. Через суб’єкта законодавчої ініціативи до Верховної Ради України
внесено проект Закону про внесення змін до Закону України “Про вибори депутатів
Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних,
міських голів” (№ 7603 від 02.06.2005 року).
Розробка
законопроектів стала одним з видів діяльності і для інших юридичних компаній.
Зокрема, юридичною фірмою “Магістр і Партнери” розроблено законопроект про
державно-приватне партнерство у галузі будівництва, реконструкції, ремонту та
експлуатації автомобільних шляхів. Законопроект розроблено в рамках участі у
спеціальній робочій групі, яка була створена розпорядженням Кабінету Міністрів
України.
Намагаються
приймати участь у розробці законопроектів й громадські об’єднання юристів.
Однак ніщо не можна порівняти з активністю обговорення законопроекту “Про
адвокатуру” на зібраннях громадських об’єднань (зокрема, Асоціації правників
України), З’їзді адвокатів, зібраннях адвокатів регіонів.
Ативно
займаються розробкою законопроектів фахові об’єднання. Одним з таких об’єднань
є Національний коиітет IPO (Initial Public Offering — первиного публічного
розміщення акцій). До складу Комітету війшли керівники компаній, які надають
професійні послуги на ринку IPO (номіновані радники, брокери, аудітори, юристи,
радники по роботі із ЗМІ), інвестиційних фондів і банків, представники
адміністрації Президента, Уряду та парламенту, регіональної влади, неурядових
організацій. Одним з головних напрямків діяльності Комітету є створення
належного правового поля - лобіювання внесення змін до законодавства, яке
стосується питань розвитку ринку IPO в Україні. Наприкинці минулого року
Комітетом розпочато роботу над законопроектом «Про стимулювання інвестицій
фізичних осіб у цінні папери" та над концепцією Закону України "Про
публічні акціонерні товариства".
Однак
питання участі правників у розробці законопроектів на сьодні залишається
відкритим. Що це - вимога часу, етичний професійний обов’язок, праця на
замовлення клієнта або даремна праця?
Така
участь може бути передумовою успішного здійснення комплексних юридичних
проектів, шляхом до розширення розуміння та бачення проблеми, можливістю
поглянути на проблему з іншого боку. Крім того, участь у розробці
законопроектів може бути засобом вираження позиції правника, формування
громадської думки, непрямою рекламою.
З
іншого боку, існують й інші точки зору щодо цього питання. Закон будь-якої
якості є вигідним для юристів. Гарні закони є простими для розуміння та
тлумачення пересічними громадянами. Суперечливі, недосконалі закони створюють
проблеми для клієнтів, тобто роботу для юристів. Але не перетворюють такі
погляди гідних представників юридичної професії на ремісників юридичного цеху?
Фроня
Надія, адвокат, м. Київ
специально
для «Український юрист» (с)
и
о продвижении вот этого всего тут
Отправить комментарий