…внесен
новый законопроект о лоббизме. Группа народных депутатов Украины
зарегистрировала проект Закона Украины «Об обеспечении прозрачности и
законности коммуникации с субъектами властных полномочий» (№ 7129).
Документ
направлен на урегулирование процесса лоббирования. Лоббирование определено как
предпринимательская деятельность субъектов лоббирования, производимая методами
лоббирования, с целью воздействия на субъекты властных полномочий в процессе
осуществления ими нормотворческой функции (разработки, принятия, изменения или
отмены нормативно-правовых актов или правовых актов индивидуального действия).
Действительно
«В Украине тема лоббизма обычно вызывает особый интерес накануне и в процессе
предвыборной кампании. Часто в этот период появляются проекты законов о
лоббировании». Писалось об этом в далеком 2005-м…
ЛОББИЗМ. СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ
РАЗВИТИЯ В УКРАИНЕ
Лоббизм
- термин англоязычного происхождения. Происходит от английского слова lobby –
холл, коридор, кулуары. Это было единственное место в парламенте, где обыватели
и бизнесмены могли встретиться с политиками и изложить им свои проблемы и
пожелания. Именно таких «просителей» еще в XIX веке стали обозначать словом
«лоббист». Со временем влияние на процессы принятия общественно важных решений
стали называть термином «лоббинг», а профессионализм пришел на смену
аматорству.
В
Украине тема лоббизма обычно вызывает особый интерес накануне и в процессе
предвыборной кампании. Часто в этот период появляются проекты законов о
лоббировании. Такие проекты в Украине появлялись, например, в 1992 и 1999
годах. Однако они оставались сырыми и противоречивыми. Причинами этого могут
быть как недостаточный опыт отечественных разработчиков законопроектов, так и
их преднамеренный умысел. Ведь с законодательным урегулированием лоббистской
деятельности исчезнут теневые механизмы продвижения интересов приближенных к
властям предпринимателей. В составлении проектов закона о лоббировании и его
дальнейшем продвижении практикующим юристам и политикам будет интересен опыт
Польши и России. Дебаты вокруг принятия такого закона ведутся в этих странах
уже несколько лет, однако, по различным причинам принятие закона постоянно
откладывается.
Лоббисты
выполняют функцию посредничества между гражданами, организациями и
государственными органами власти. Задача любого лоббиста состоит, прежде всего
в том, чтобы довести свою точку зрения до органа, принимающего решения.
Общественное значение лоббизма также заключается в том, что он ограничивает
возможности коррумпированного управления государством. Становится невыгодным
прибегать к взяткам, когда существует легальная возможность продвинуть
интересы.
Лоббизм
позволяет расширить информационную и организационную базу принятия решений и
обратить внимание на проблемы, которые могут остаться вне поля зрения органов
власти. Лоббисты способствуют органам власти в принятии оперативных и более
полных решений определенных проблем, предлагая более адекватные пути решения
проблем. Лоббизм выступает также формой самоорганизации гражданского общества,
обеспечивает общественный контроль над деятельностью органов власти. Он
способствует активизации деятельности граждан и общественных организаций.
Следовательно,
лоббизм - это не только объективно существующее, но и общественно необходимое и
даже, с соблюдением определенных требований, полезное явление.
Однако
сегодня в Украине лоббизм не выполняет свою главную функцию - коммуникации
между политической системой и обществом. Основная причина – отсутствие
законодательно оформленного института лоббирования. В то же время, несмотря на
отсутствие специального законодательства регулирующего лоббистскую
деятельность, лоббизм является неотъемлемой частью политической системы
Украины.
Вместе
с тем, в Украине пока еще социальные группы интересов не являются группами давления, в то время как
существующие группы давления не выражают социальные интересы. Причина
заключается в том, что группы давления представляют собой часть
государственного аппарата, имеют с ним кланово-корпоративные отношения. В таких
условиях преимуществами во взаимодействии с государственными органами обладают
крупные корпорации и монополии, в то время как группы граждан, общественных
организации и движения, профсоюзы, представители малого и среднего бизнеса
часто не имеют доступа к принятию решений даже в том случае, когда в процессе
принятия решений государственными органами затрагиваются их интересы.
Формы
лоббизма в Украине разнообразны. Одна из главных - прямой (индивидуальный)
лоббизм, который относится к "теневому" типу и основывается на личных
связях предпринимателей с должностными лицами с целью получения определенных,
часто существенных преимуществ на рынке: получение кредитов под гарантии
правительства, получение налоговых, таможенных или других льгот и иных
преимуществ. В обмен должностное лицо получает финансовую поддержку (например,
на выборах) либо протекция предоставляется фирме, в доходах которой имеет свою
долю само должностное лицо или его родственники. Позволить себе такую форму
лоббирования могут только наиболее мощные предприятия или компании.
Формой
«белого» лоббизма в Украине является "опосредованный" лоббизм,
который осуществляется с помощью "посредников" - групп влияния. На
сегодня в Украине их роль выполняют организации, согласно законодательству
имеющие статус общественных - профессиональные объединения определенных
секторов рынка. Эти организации официально принимают участие в разработке
нормативных актов и организуют всевозможные конференции, стараясь таким образом
повлиять на принятие нужного решения.
Лоббистская
деятельность в Украине осуществляется также путем вхождения в состав
консультативно-совещательных органов при Президенте или Кабинете Министров,
занятия должностей внештатных советников, помощников при высшем должностном
лице. Обычно такие консультативно-совещательные органы создаются для
координационной и экспертной работы по определенной проблеме. Однако зачастую
они представляют собой настоящие лоббистские группы. После того, как
необходимые решения лоббированы, комиссии тихо прекращают свое существование.
Парламентский
лоббизм в Украине, как и в других странах, имеет ряд особенностей, которые
определяют его отличия от других форм лоббирования. Эти особенности заключаются
в наличии конкуренции между группами депутатов, коллегиальности принятия решений,
возможности блокировать решения Кабинета Министров и Президента, формировать
состав других органов государственной власти, а также в более открытом для
общественности процессе принятия решений.
К
сожалению, "белый" лоббизм в Украине пока не слишком распространен и
по эффективности уступает лоббизму "теневому". Хотя и в том и в
другом случае решаются одни и те же задачи: отстаивание интересов какой-либо
структуры. Так или иначе, в Украине должен появиться самостоятельный класс
лоббистов-профессионалов. Так же, как выборные кампании последних лет привели к
возникновению политконсалтинговых структур. Это будут именно
лоббисты-профессионалы, которые будут исходить не из таких моментов, как личная
дружба с чиновниками, а исходя из классического, технологического понимания
этой деятельности.
В
мировой практике организация лоббистской деятельности включает следующие
технологии.
1.
Выступления в профильных комитетах законодательного органа.
2.
Составление законопроектов и вынесение их на обсуждение парламента. Кроме
этого, возможны разнообразные запросы и письма депутатов парламента и членов
правительства в различные органы государственной власти и местного
самоуправления. Зачастую такие запросы используются в качестве информационного
повода для СМИ.
3.
Организация пропагандистских кампаний в средствах массовой информации по поводу
готовящихся или принятых решений. Интернет технологии (электронные слухи, слив
компромата).
4.
Проведение научно-практических конференций с участием представителей
законодательной и исполнительной властей.
5.
Психологическое давление на депутатов и представителей исполнительной власти
(звонки, письма, телеграммы в их адрес, личные визиты влиятельных деятелей и
местных избирателей).
6.
Митинги и забастовки, уже ставшие повседневной практикой в деятельности
украинских политических партий и движений
7.
Подкуп должностных лиц, с которыми связано во многом отрицательное отношение
общества к лоббизму.
8.
Личные связи, или "коридорный лоббизм", которые реализуются путем
личных, дружеских контактов и визитов к государственным деятелям.
Лоббисты
в Украине так или иначе используют опыт западных стран, в том числе и
перечисленные технологии. Таким образом, проблема заключается не в отсутствии
лоббистских групп, а в том, что их деятельность не видна основной массе
населения.
К
сожалению, в общественном сознании сложилась негативная оценка лоббизма, он
представляется частью коррупционных процессов. Но это не значит, что за
лоббизмом не признают его коммуникативную роль. Общество признаёт за
предпринимателями необходимость защищать и развивать свой бизнес посредством
воздействия на правовое поле, в котором работает этот бизнес. Более того,
общество готово признать, что способствование развитию бизнеса на
государственном уровне есть способом увеличения благосостояния всех граждан, а
не нескольких десятков. Однако используемые методы однозначно признаются
недопустимыми.
Среди
причин существования в Украине "теневого" лоббизма можно выделить
следующие. Незрелость, непрофессионализм и пессимизм самих предпринимателей.
Большинство представителей малого и среднего бизнеса не знает, что такое
лоббирование и не хотят вмешиваться в политику. Доминируют личные контакты, а
также неверие в позитивный результат лоббирования. Сказывается также отсутствие
в Украине традиций лоббирования.
Правовой
причиной "теневого" лоббирования является множество нормативных
актов, непосредственно регулирующих деятельность конкретных предприятий, а
также принимаемых во исполнение законов «непрямого» действия. Эти нормативные
акты принимаются органами исполнительной власти. Поэтому и лоббизм, в том числе
и «теневой», в Украине сосредоточен непосредственно в кулуарах исполнительной
власти. В демократических странах он сосредоточен в законодательных органах
власти, которые создают общие для всех "правила игры". Кроме того,
процедура лоббирования в законодательных органах власти, как уже отмечалось,
носит более прозрачный характер.
Причиной
существования "теневого" лоббизма является также распространенная
коррупция, неразвитость институтов гражданского общества, большой удельный вес
"теневой" экономики, предполагающей "теневой" лоббизм,
отсутствие доверия у потенциального заказчика лоббистской деятельности –
предпринимателей – к открытым, легальным взаимоотношениям с властью.
Однако
это не означает, что нужно отказаться от правового регулирования лоббистской деятельности. Возможно, Украине
придётся изобрести "переходный этап", соответствующий украинской
специфике и не имеющий аналогов в мире.
Проблема
заключается не в моральном осуждении "теневого" лоббизма. Лоббистской
деятельности необходимо придать цивилизованные формы, подчинить ее принципам
конкуренции, демократии и нормам закона. Лоббизм должен перейти от коррупции к
информации. Гласность и контроль лоббистской деятельности - главное условие ее
цивилизованности. В условиях гласности общественные организации, партии и даже
отдельные граждане могут ознакомиться с информацией об интересах лоббистов,
сравнить их с интересами общенациональными и сделать выводы о вреде или пользе
возможных решений.
Лоббистская
деятельность в Украине, как и в других странах, является весьма важным
фактором, оказывающим влияние на формирование и реализацию государственной
политики. При этом важную роль играет правовое регулирование института
лоббизма. От наличия или отсутствия законодательного закрепления лоббистской
деятельности в нормативно-правовых актах государства зависит развитие экономики
и других социально-политических институтов гражданского общества.
Законодательное
регулирование лоббизма позволит высветить процесс продвижения (лоббирования)
интересов различными группами давления (тем самым уменьшив коррумпированность
власти, увеличив гласность и легитимность принимаемых властью решений), придать
процессу взаимодействия общества и власти (а также бизнеса и власти, общества и
бизнеса) открытый и правовой характер. Законодательство о лоббизме позволит
также создать условия для воздействия с органами власти различным группам
граждан и их некоммерческим объединениям, предприятиям малого и среднего
бизнеса.
Конституцией
Украины закреплены положения, являющиеся основанием для признания и
регулирования лоббизма в Украине. Гарантии лоббистской деятельности закреплены
статьями 36, 40, 55 Конституции Украины, предусматривающими право на
объединение для защиты своих интересов, право каждого гражданина защищать свои
права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, а также право
обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в
государственные органы и органы местного самоуправления. Таким образом, физическим
лицам предоставляется право вступать в контакт с властными структурами.
Открытость и легализация подобных контактов должны стать целью правового
регулирования лоббистской деятельности в Украине.
Лоббизм
является формой реализации конституционного права предпринимателей, деловой
элиты общества, принимать участие в управлении государством. Таким образом,
лоббизм и лоббистские организации - это полноправные институты демократии.
Вместе
с тем, несмотря на достаточные конституционные основания, украинские реалии не
позволяют применять в полной мере практику, характерную для развитых
государств. Украина пока остается формирующимся демократическим государством с
высокой степенью коррупции и бюрократизма.
При
принятии соответствующего закона необходимо опираться на национальный
исторический опыт, культуру и
существующие национальные традиции. Вместе с тем важно учитывать и
имеющийся мировой опыт в данной области. Можно выделить три основных способа
правового регулирования лоббизма: американский, германский и французский.
В
Германии не существует отдельного нормативно-правового акта, как в США или
Канаде, который регулировал бы лоббистскую деятельность. Однако имеется целый
ряд нормативных актов, регулирующих отношения в этой сфере. Приоритет отдается
не законодательному регулированию, а созданию широкой сети союзов, групп,
объединений, которые представляют перед государством те или иные интересы. Это
дает возможность государственным органам привлекать к работе над
законопроектами многочисленных вневедомственных экспертов.
С
1972 года в Германии действуют Кодекс поведения члена Бундестага и Положение о
регистрации союзов и их представителей при Бундестаге, предусматривающий
обязательную публикацию в специальном издании “лоббистского списка” – перечня
лиц, желающих получить официальный доступ к парламенту и федеральному
правительству. В соответствии с Кодексом депутатам предоставляется право
заниматься за вознаграждение проблемами, выносимыми на обсуждение комитетов
парламента, о чем они должны сообщить перед началом слушаний в комитете. В
отличие от законодательства США Положение о регистрации союзов и их
представителей при Бундестаге предусматривает регистрацию в качестве лоббистов
только юридических лиц. В соответствии с его условиями не требуется указывать
получаемые и расходуемые денежные средства, так как свободная регистрация не
позволяет проверять такие данные.
Регламент
деятельности германского Бундестага предусматривает также возможность
проведения в парламентских комитетах публичных слушаний “экспертов и представителей
интересов”. Однако из данного пункта Регламента не вытекает обязанность
комитета организовывать подобные слушания и привлекать определенных
представителей союзов.
В
Германии также предусмотрен лоббизм в исполнительных органах власти.
Возможность участия союзов в разработке законопроектов на уровне министерств
закреплена Единым положением о федеральных министерствах.
Таким
образом, в Германии существует
континентальная модель лоббизма, при которой представительство интересов
осуществляется не через профессиональных лоббистов, а с помощью различного рода
предпринимательских групп интересов – ассоциаций, обществ, союзов.
Непосредственное взаимодействие между группами интересов и органами
государственной власти происходит, как правило, в форме консультаций. Различные совещательные советы,
комитеты и комиссии действуют практически при всех федеральных ведомствах.
Отрицательной
характеристикой германской практики регулирования лоббизма является возможность
произвола чиновников при отборе групп интересов, участвующих в разработке
законопроектов, отсутствие гласности на стадии обсуждения законопроектов в
государственных органах.
Во
Франции лоббистская деятельность считается незаконной согласно Регламенту
Национального Собрания Французской Республики. Однако Конституцией 1958 года
предусмотрено создание Социально-экономического совета, который состоит из
представителей профессиональных групп, страны и призван давать правительству
заключения по всем законопроектам экономического и социального характера. Подобные
органы действуют также в Австрии и Голландии.
Недостатками
французского подхода являются запрет лоббирования в органах законодательной
власти и возникновение проблем, связанных с формированием
Социально-экономического совета, обеспечения в нем равномерного
представительства различных профессиональных групп.
Соединенные
Штаты Америки принято считать родиной лоббизма. Юридической базой лоббизма
является первая поправка к Конституции CШA, гарантирующая право гражданина
обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб. То есть,
лоббизм в США рассматривается как одно из фундаментальных и конституционных
прав личности. Право подавать жалобы вытекает из положения о том, что избранные
чиновники должны выполнять волю своих избирателей. Необходимость правового
регулирование лоббизма обосновывается тем, что законодательная работа Конгресса
невозможна без информации, предоставляемой внешними источниками.
Лоббистская
деятельность в США находится под контролем со стороны государства начиная с
1946 года, когда был принят специальный закон о регулировании лоббизма -
"Акт о федеральном регулировании лоббирования" (Federal Regulation of
Lobbying Act of 1946), в котором было установлено понятие лоббирования,
требование о необходимости регистрации всех профессиональных лоббистов, порядок
предоставления сведений о лоббистской деятельности, правовые ограничения
лоббизма, меры ответственности.
Однако
вскоре Закон 1946 года оказался неэффективным. Главная проблема заключалась в
том, что он не охватывал лоббирование исполнительной власти, лоббирование на
низовом уровне, а также лоббирование среди штатных работников конгрессменов. К
тому же большинство лоббистов могло избежать регистрации, пользуясь чрезвычайно
узкой дефиницией понятий "лоббирования" и "лоббистских контактов".
Кроме
того, закон 1946 года не учитывал многих новых реалий, имел пробелы в
регулировании, которые использовались для сокрытия от общественности реальных
сумм, затраченных на лоббирование. Стала страдать репутация лоббистов в глазах
общественности США. В результате в 1995 году в США началась реформа
лоббистского законодательства, которая 19 декабря 1995 года закончилась
принятием Конгрессом США нового закона о лоббизме - "Акта о раскрытии
лоббистской деятельности" (Lobbying Disclosure Act of 1995).
Основные
новшества нового, более жесткого, Закона заключаются в том, что его действие
распространилось на лоббирование не только Конгресса, но и исполнительных
органов власти, были введены новые понятия, а также перечислены 19 видов
действий, не подпадающих под понятие «лоббизм». Возросли штрафы за нарушение
Закона.
Цель
нового закона — обеспечить открытость действий лоббистов по оказанию влияния на
должностных лиц законодательной и исполнительной ветвей федерального
правительства. Законом усилено правовое регулирование данной проблемы. В
частности, более подробно определены: понятийный аппарат, требования к лоббисту
и его регистрационным документам, обязанности секретаря Сената и клерка Палаты
представителей.
В
США лоббируют свои интересы не только предприниматели, распространено
лоббирование интересов различных социальных групп, слоев населения или групп
"льготников". Защищают их интересы общественные организации, партии,
профсоюзы, антивоенные или экологические движения.
Невозможно
не упомянуть об Американской лиге лоббистов (American League of Lobbyists
(ALL)), сильной общественной организации, объединяющей лоббистские,
консалтинговые и адвокатские организации, обслуживающих клиентов,
заинтересованных в принятии управленческих решений. Эта организация не только
способствует в подготовке кадров, обмену информацией и издает практические
руководства по лоббизму. Она в состоянии влиять на принятие стратегических
решений Конгрессом США. В частности, именно с помощью ALL Билл Клинтон смог
продвинуть в 1995 году в Конгрессе новый закон о лоббировании.
Лоббизм
в США регулируется не только упомянутым Актом 1995 года. Важную роль играют
также Foreign Agents Registration Act of 1938, а также законодательство штатов.
Американский
подход к регулированию лоббизма характеризуется прямым закреплением этого
института на законодательном уровне. Это обусловлено важностью предмета
регулирования, поскольку участие в управлении делами государства посредством
легитимного профессионального лоббизма, а равно законодательных предложений
граждан — это конституционное право гражданина. Важную роль играют также
этические нормы лоббистской деятельности. С 1978 года в США действует Кодекс
этического поведения членов Сената Конгресса США и членов Палаты Представителей
Конгресса США. Действие данных актов распространяется как на членов Конгресса,
так и на работников аппарата. Они регулируют порядок декларации финансового
состояния. Декларируется все, что касается финансовых затрат и доходов за весь
прошедший год.
Таким
образом, в законодательстве зарубежных стран различным образом регламентируется
институт лоббизма и лоббистской деятельности. Анализ зарубежного опыта
показывает, что существующие способы регулирования деятельности лоббистских групп
пока не позволяют ответить на вопрос, как эффективнее контролировать эти
группы, не налагая в то же время излишних ограничений на общество. Лоббистская
деятельность не всегда может успешно регулироваться при помощи соответствующей
нормативно-правовой базы. На сегодняшний день ни в одной из стран не существует
ни одного законодательного акта или системы таких актов, которые бы смогли
однозначно положить конец коррупции. Для разработчиков законодательства о
лоббизме актуальным остается вопрос: может ли право способствовать улучшению
этики в политике. По мнению Лонгина Пастусяка, Маршалка Сената Сейма Польши,
опыт США показывает, что там, где право является более строгим количество
случаев коррупции минимально. Однако в действительности право не избавляет
общество от коррупции, а только ограничивает ее («Głos Wybrzeża» 07.01.2005,
«Co z lobbingiem?»). Трудно не согласиться с известным профессором-политологом,
специалистом по американской тематике и одним из участников разработки
законопроекта о лоббистской деятельности в Польше. Коррупция появилась вместе с
государством. Она является его неотъемлемой частью. Как генетическая болезнь,
которая не поддается лечению и передается по наследству.
Изложенное
свидетельствует о том, что в законе о регулировании лоббистской деятельности
как минимум следует предусмотреть гарантии контроля за лоббистами, обеспечить
открытость и гласность их деятельности. При этом в законе должны быть
определены механизм и процедура возможного участия лоббистов в принятии решений
органами государственной власти. Следует также иметь в виду, что излишняя
бюрократизация этого процесса может только навредить, а недостаточное
регулирование лоббистской деятельности может привести к окончательному переходу
к исключительно теневому лоббированию.
Принимать
подобный закон необходимо в пакете с другими связанными с ним актами, прежде
всего о борьбе с коррупцией. Только комплексный подход и последовательность в
упорядочении отношений с властью будут способствовать формированию гражданского
общества, созданию демократических институтов в Украине и вместе с тем
разрешению политических проблем в сфере лоббизма.
Положениями
закона должно предусматриваться:
-
введение в правовое поле понятий «лоббист», «лоббистская деятельность» и
других,
-
придание лоббистской деятельности официального статуса,
-
лицензирование лоббистской деятельности,
-
гарантии контроля за лоббистами, обеспечение открытости и гласности их
деятельности,
-предоставление лоббистам ряда прав (права на
аккредитацию при высших органах государственной власти, право на доступ к
информации по теме лоббистской деятельности, право на участие в работе
комитетов, комиссий, экспертных структур по теме лоббистской деятельности),
-
наделение лоббистов определенной ответственностью, в частности, обязанностью
предоставлять в органы юстиции отчеты о результатах лоббистской деятельности.
Возможно
также создание специального органа, который контролировал бы лоббистов, а также
специальной службы при парламенте (по типу Исследовательской службы Конгресса
США), которая в противоположность аргументам лоббистов давала бы законодателям
объективные оценки законопроектов.
Однако
принятие одного законодательного акта не сможет кардинально изменить имеющуюся
ситуацию. Основной проблемой останется внедрение законодательства о лоббизме в
жизнь. Оно столкнется с незрелостью лоббистской культуры деловых кругов,
лоббистов, депутатов и чиновников.
Продвигать интересы негласно, как это часто делается сегодня, слишком
удобно. Силовые меры не помогут. Опыт неоднократных провалов различных
государственных программ борьбы с коррупцией подтверждает это. Необходима
пропагандистская работа, распространение практики цивилизованного лоббирования,
а также личный пример отечественных лоббистов.
Путь
к открытому лоббизму, бесспорно, труден. Он требует отказа от старых
стереотипов и легких способов продвижения интересов. Ведь для
"теневого" лоббирования не характерны сложная аналитическая работа и
основательные знания законов. Достаточно войти в доверие к чиновнику или депутату.
Оно не требует качеств личности, необходимых в конкурентной борьбе. «Теневой»
лоббизм, в конечном итоге, используется слабыми людьми, которые боятся честной
состязательности и не могут получать удовольствие от открытой захватывающей
игры, которая называется борьбой интересов.
Фроня
Надежда,
Начальник
юридического управления
Института
стабильного развития Украины,
г.
Киев
Отправить комментарий